您的当前位置:
走出第三方评估的困境 发布时间:2017-08-31 10:00:26 来源:学习时报 作者:曹峰 

当前,第三方评估机制已越来越多地应用于政府绩效、重大决策和重大工程项目等方面。所谓第三方,是指独立于甲方和乙方两个利益主体之外的中立方,它与其中的任何一方都不具有行政隶属关系,一般包括专业评估组织、研究机构、专家学者、公益机构等。作为一种外部评价监督机制,采用第三方评估的主要目标:一是实现评估主体的独立性;二是提高评估过程的科学性;三是增强评估结果的公正性。然而,频频曝出的第三方评估机构为不合格项目出具合格证书事件,让第三方评估机制受到严重质疑。

第三方评估机制存在的问题

在评估启动时,委托合同的签订改变了第三方的独立性。在评价第三方立场及其公正性的时候,我们忽视了一个微观的过程,即第三方参与某个项目或者决策中来,是通过合同的方式委托进行的。可以这样说,在合同签订前,这些评估机构是游离在社会上的所谓独立的“第三方”,与任何一方都没有关系,它们只是渴望获取更多的评估项目以得到生存的机会。但是,一旦评估合同签订并生效,评估机构就与委托方构成了“委托—代理”关系。这时,第三方已经不再是独立的了,而是通过合同与委托方捆绑在一起,在很大程度上与委托方成为了利益共同体。在这一过程中,委托方成为评估服务的“买家”,而第三方实际是评估服务的“卖家”。委托方根据对自身的利益来选择第三方,合同确定了委托方对于第三方评估服务的购买权和对评估结果的审查权。第三方可能因追求利润或个人利益,妥协让步,在撰写评估报告时丧失独立性。

在评估过程中,委托方投入的大小会影响评估质量。在实际的操作过程中,评估机构的最大利益是尽快完成某个项目,获得合同款,再寻求下一个项目。而且出于生存的需要,一个评估机构并不是完成一个评估再进行下一个评估,而是在市场的驱动下,尽可能地获得更多的评估项目,赚取更多的利润。但是,评估机构的组织规模是有限的,其能够有效利用的人力、物力资源也是有限的。在“利益最大化”的经济理性驱使下,评估机构内部就会根据评估经费的规模、项目的轻重缓急、委托方的身份背景进而决定某个项目评估的专业覆盖面,确定评估人员规模、素质,建立评估指标体系,选择评估所运用的技术手段、专业工具等等。评估队伍及其投入将直接影响评估结果的可靠性与真实性。委托方与评估机构的合同关系,意味着第三方将按照市场规则的运作。其“委托—代理”关系进行的是一项经济活动,评估机构往往不会不计利润,无条件投入人力、物力组织评估工作。因此,遵循“等价交换”的前提条件,委托方投入的评估经费事实上会影响第三方评估结果的科学性与客观性。

在评估完成后,评估结果未必能得到社会认可。第三方评估的优势在于其公正性和客观性,但是第三方评估的结果在向社会公布结果后,也往往招致社会各方的质疑。原因在于,公众所关注的并不仅仅在于第三方的“公正性”和“客观性”,而是也关注第三方与委托方的关系,关注委托方的“公正性”和“客观性”。这时,公众对“第三方”的认知和评价上溯到了“委托方”。公众对评估结果的信任程度并不仅仅来源于第三方自身的公信力,人们更关注的是“谁是委托人?”“委托人的利益是什么?”“委托人是公正的吗?”。如果我们把第三方的属性分为“能力”和“立场”两个方面的话,那么其“能力”是客观性的,而其“立场”就很有可能受到委托方的影响。第三方在撰写评估报告时更重视委托方的意图和立场,从而丧失公正性,未必能够做到“讲实话,讲全部的实话,和除了实话以外都不讲”。

如何完善第三方评估机制

政府制定完善的第三方评估制度体系,为第三方评估提供制度保障。首先,政府应从法律上明确第三方评估主体的地位和权利义务,没有明确的法律地位,第三方评估的合法性难以得到承认,其作用难以得到充分体现。其次,完善第三方评估的评估规则以及基本评估程序,通过规范的程序监督其评估过程,保证其评估过程的规范化和公开化,增强其可信度。最后,评估结果的激励措施与追究问责机制,对公正客观的评估结果给予适当的奖励,保障第三方的合法权益,增加其参与评估的积极性。为了规避委托方引入第三方评估的“形式主义”问题,第三方对评估结果“置身事外”心态,以及委托方与第三方对评估责任互相推诿情况,政府有必要构建对委托方与第三方共同的结果问责机制,对有违事实的评估结果采取适当的惩罚措施。

建立评估公益资金,为第三方评估提供资金保障。第三方评估主体的中立性和独立性受制于评估合同,只有打破“委托—代理”关系中的利益桎梏,才能使第三方利益中立始终如一,只有给予第三方评估机构稳定独立的资金来源,才可能避免第三方受到评估需求方和受益方价值取向的影响发展。因而,应当积极倡导建立评估公益资金,可以通过发动民间筹款或者政府拨款成立专门的公益基金会,基金会与政府和其他组织无行政隶属关系,从而保证第三方评估行为的公正性。只有具有长期稳定的独立资金支持的第三方机构,才能完善其独立性,第三方才可能做出权威、公正、客观的评估,进而增强评估结果的说服力,提升第三方评估的权威性和公信力。

提升评估机构和人员的专业化水平,为第三方评估建立专业保障。一方面,评估机构需建立专门的规章制度规范管理评估过程,保证落实评估过程透明化与评估结果的公开性的行业规则。第三方在进行评估工作时应当把利益相关人纳入整个评估过程,评估考虑各方的利益诉求,保证过程的透明化。同时评估结果不能只是单方面向委托方汇报,利益各方都有知情权,因此第三方应保证评估结果的公开性。另一方面,评估专业人员的资质条件应当具有明确的评判标准,保障评估工作的专业化和科学化应具备专门的从业知识,才能设立符合科学有效的评估体系;应具备丰富的工作经验和权威的业界影响,才更容易获得社会公众的认可和支持;应具备优良的职业操守,才能守住评估中立性和独立性的伦理道德底线。