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英国“星级政府”评价体系 发布时间:2017-08-31 10:04:04 来源:学习时报 作者:陈宏彩 

20世纪70年代以来,为了推动公共管理和公共服务的改善,更好地回应民众的诉求,英国持续地开展了政府改革运动。绩效管理、公共服务外包等新的管理工具被广泛地运用到政府改革中,取得了显著成绩。2002年,英国国家审计署出台了地方政府全面绩效考核基本框架,并依照此框架对郡政府和单一制政府进行严格考核。2006年,国家审计署再次对这一框架进行修订和完善,使之更加全面、客观和规范。2009年,全领域评估开始建立。经过持续改进,英国形成了较为系统、完善的地方政府绩效评估指标体系和运作机制。

英国地方政府绩效评估指标主要包括三部分:一是资源利用评价;二是服务评价;三是市政当局评价。其中前两部分进行年度考核,后一部分每三年考核一次。根据考核结果,地方政府被评为四个星级。资源利用评价主要是对公共财政投入、产出及其管理状况的评价。这部分主要考察投资效益、财政信用、财务管理水平等二级指标。投资效益是绩效评估中非常重要的指标。检验地方政府的投资效益有三种比较方式:一是与同类投资进行比较。同样是进行基础设施建设,在条件相似的情况下,如果某个项目的投入明显超出同类项目,则会进行重点审查。二是投入产出的比较,对每个项目进行成本效益分析,检验投资的合理性和有效性。三是预算与决算的比较,严格控制超预算项目投资。财政信用主要考察地方政府财政可持续发展能力。要求政府的收支基本平衡,不存在重大信用风险。财务管理主要考察日常财务管理工作是否规范,财务记录是否完整,是否建立健全廉政风险防范机制,等等。

由于民众对公共服务的要求愈来愈高,公共服务的评价成为地方政府绩效评估的重点。公共服务评价的特点主要有三点:一是评估内容全面而具体。涵盖了环境服务、住房服务、文化服务、消防服务等政府提供的各类服务。对民众反映强烈的领域,会不断加大评估力度,通过评估督促地方政府提供更加完善、更加优良的公共服务。对公共服务的评价指标不是笼统抽象的,而是将各类服务分解为众多的子项目,对每个子项目进行严格具体的评价。例如,住房服务的具体指标有:房屋的维修是否及时到位,租金回收率、空置率是否正常,为无房户、无家可归者提供住房的政策是否执行到位,房屋分配与管理中是否存在种族歧视,等等。具体化的好处是,评估部门易于进行定量分析,而被评估部门能够清楚地了解自身存在的差距与不足,从而有的放矢地改进工作。二是非常重视公民参与和公众的满意度评估。所有政府提供的公共服务,都会将公民的参与度作为重要考核内容,也会逐项进行公众满意度测评。在公共服务项目决策中,要求充分吸纳民意,充分体现民主决策;在项目实施中,要求有民众的广泛参与,重视民主管理和公众的实际获益;在项目评估中,要求把民众的满意度作为十分重要的依据。这种方式在很大程度上促进了公共服务质量的改进。三是尽量采用标准化指标。以标准化促进公共服务的均等化,是地方政府公共服务评价的重要特色。能够标准化评价的领域,一律采用标准化评价指标。例如,地方政府为居民提供基本的体育和图书设施,这些设施必须保证居民走路20分钟内可以到达;体育文化设施内志愿服务的比例要达到要求;学生、成年人每周参加体育运动的时间达到相关标准,社区应创造便利条件;公共图书馆覆盖的家庭的比例,平均每周的开放时间,每千人拥有的图书量和图书周转量等,都有基本的参数。以标准化倒逼公共服务的均等化和优质化,这一点值得我们学习和借鉴。

市政当局的评价主要是对政府自身管理能力和管理水平的评价。主要包括三个方面:一是制定科学合理的发展规划并切实得到执行。主要考量地方政府是否根据自身的自然、经济和社会条件,制定凸显优势、具有进取心的战略规划和政策计划,一步一步地加以落实;地方规划与国家的整体规划和区域发展计划是否一致,是否得到各方面的认同并能够调动各种积极性。二是具有相应的管理能力和协调水平。主要考量政府内部机构设置、人事管理是否规范,领导能力和水平是否与经济社会的发展相一致,部门之间、地区之间、政府与社会之间的协同是否充分体现等。三是内部绩效控制机制的建立与运行。主要考量政府内部是否建立了绩效管理与控制机制,这些机制本身是否科学,绩效申诉处理机制是否畅通,绩效改进计划是否得到落实,等等。

英国地方政府的绩效评估由国家审计署具体负责。国家审计署根据法律法规以及中央政府对地方政府的具体要求,在充分征求政府官员、专家学者、社会团体以及公众意见的基础上,提出地方政府绩效考核的框架结构和基本方案,并及时向地方政府和社会公布。年终考核时,地方政府首先对照评估办法进行自评,然后由审计署组织有关官员、专家等进行实地考察和问卷调查,得出考核结果,并根据考核结果分别授予地方政府一星级、二星级、三星级、四星级政府的荣誉称号,成绩优秀者给予奖励,欠优秀者拿出整改方案并反馈整改结果。晋升更高星级对地方政府来说是一种很高的荣誉,很多地方领导为此做出了坚持不懈的努力,体现出少有的工作热忱。晋升成功后,也会在财政拨款、政策扶持等方面得到上级政府的大力支持。

纵观英国地方政府多年的实践,有以下几点值得我们学习和借鉴:一是坚持过程评估和结果评估相结合。在绩效评估中,片面的过程导向或结果导向都会产生负面效应。英国地方政府始终坚持将二者相结合,从而使绩效评估更为科学,也更容易得到各方面的支持。二是考评过程和考评结果的公开透明。评估指标体系、评估过程、评估结果等都会通过纸质报告、政府网站等公开,公众可以随时获取相关信息,还可以将本地的政府绩效与其他地区进行比较。三是将绩效评估与绩效审计相结合。绩效评估中加入绩效审计的元素,更能发现政府绩效管理存在的突出问题,增强绩效评估的权威性、专业性和严肃性。事实上,绩效审计提升了地方领导和地方政府的责任心,降低了政府的运行成本,减少了权力腐败的风险。近年来,随着国际交流与合作的深入开展,英国地方政府的绩效评估体系在欧洲以及世界其他国家的影响日盛,也日益受到我国学者的关注。