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公民参与:新时代政府绩效治理的路径选择 发布时间:2018-01-25 09:35:26 来源:中国社会科学网 作者:毛雪雯 

公民参与政府绩效治理模式的有效运转需要构建政府与公民之间的良性互动机制。政府引导参与的模式为公民提供并保障参与渠道、构建激励机制和实现路径,绩效治理运作的网络结构为公民参与营造积极开放的氛围。

伴随着经济社会的稳定发展,我国公众的参与意愿和能力不断提升,人们开始更多地关注公共价值的实现和个人权利的保障。政府也在积极探索新的更符合我国社会的治理模式,以促进政府绩效的提升。

从政府立场思考绩效治理

西方公民参与的理论和实践形成了一系列规则和制度,明确了公民享有的参与权利,并通过体系化的法规、条例与政策规范确保其实现。相比而言,我国“国家—社会”的互动方式从历史渊源、文化传统、制度设计等方面都与西方的“制度途径”有着较大差异。全盘借用西方的制度途径引导公民参与的方式,显然不符合我国社会和政府的实际情况。在绩效治理的路径选择方面,我国的公民参与更多地依靠政党、社会精英、公共管理者的领导角色发挥作用,可以将其称之为“领导途径”。因此,应当从公共管理者或者政府的立场出发思考绩效治理。

绩效治理是政党基于社会的集体偏好,“通过价值建构确定绩效内涵,形成绩效管理的战略体系和具体的绩效方案在行政系统执行的过程”。不论在中国还是西方治理体系中,政府绩效都与公民、政党、行政系统相关。公民、社会团体或非营利组织等“参与”绩效生产;政党明确社会未来的发展方向,指出政府未来的工作目标;行政系统是公共价值形成之后的执行效率保证。

在我国市场经济体制不断完善、社会转型、政府职能转变的背景下,重新审视绩效的内涵可以发现,绩效目标与绩效损失是绩效内涵的“一体两面”,达到绩效目标不等同没有绩效损失,没有绩效损失也不等同达到绩效目标。在组织内部,存在政府绩效评估的各种异化现象,包括目标偏离、指标失灵等具体问题。而在组织外部,政府投入所得到的产出存在着是否能够得到人们认可的问题,没有与社会各主体认知达成一致的政府产出不能带来足够的公民满意。我国需要在社会发展上的不充分(弱公众)和传统行政文化(强政府)共同构成的管理情境下寻找更有效的绩效治理途径。

治理的特征是主体的多元化,基于公共价值的政府绩效治理以思考绩效内涵为起点,我们认为“政府绩效内涵是不同社会发展阶段下,在执政党、政府、公民、市场、第三部门等多元主体集体偏好的基础上治理建构的结果”。因此,公民诉求的表达、参与的实质影响力和公民满意度是绩效治理不可或缺的要素。多元参与和互动模式是实现绩效治理的必要环节,有序参与和有效参与是绩效治理与一般公民参与的重要区别。

培养公民德性

随着信息技术的发展和公民意识的觉醒,政府不再是管理决策和行政过程中的唯一主体,公民也不再是单纯的被管理者和公共服务的享受者。从组织管理和公共价值建构两个维度对新公共管理范式下政府绩效管理体系进行理论重构会发现,如果政府绩效管理试图回答如何高效率地生产政府绩效的问题,那么就需要政府在进行决策之前,通过深入广泛的主体参与、积极有效的互动模式提前获知公民究竟需要什么,才能在政府产出中实现各主体偏好基本达成一致,即以公共价值为基础的政府绩效治理。这也再次强调了绩效治理中的公民参与对政府绩效产生的重要影响。

第一,公民参与有助于增进政府绩效生产过程中政府与社会的资源整合,建立广泛的合作网络。政府绩效生产在以结果为导向的同时,也要加入更多的价值基础考量。当我们及时有效地解决绩效生产过程中已经出现的或可能出现的各种价值冲突时,产出好的绩效结果的概率就能更大。

第二,政府绩效的生产参与主体并不是孤立的某个政府部门,政府内部各种职能、非职能部门以及国有企业、私人企业、社会团体、公民等都将作为主体参与政府的绩效生产过程。有效的多元参与能够促进绩效信息在各主体间的流动,加强信息沟通能够提高操作效率。

第三,通过公民参与,绩效目标会更加真实地根植于公民偏好。公民参与要对公共利益的持续增进发挥重要作用,适当的公民参与有助于提高全社会的相互信赖,增进各方合作。这种根植于公民偏好,即以公共价值为基础的绩效目标设定有益于公共利益的最大化。

第四,公民参与是政府绩效合法化的重要途径。政府权力的合法性是公民赋予的。公民参与政府绩效治理可以增进其对绩效产出的理解与认同,也能向政府表明自己的选择,帮助政府设定合理的绩效目标。

第五,公民参与能够防止权威主义。完整的政府不仅要有设计好的内部控制,也要有外部控制。公民参与作为保障方法之一,能够促使决策者持续追求公益目标;同时这也意味着,针对政府进行公民议事的投入和监督活动的强化。这样,一方面管理决策者会更加负责地进行政策执行,不会按照自己的意志行事;另一方面也有利于政府重新审视自己的绩效观,从公共价值出发,在公民参与的协作下减少绩效损失,力求更好地达成绩效目标。

第六,公民参与能够促进公民树立正确的绩效观。公民通过向政府转达自己对决策过程的意见,对公共议事决定产生影响的同时,也能通过参与获得满足感、提高参与素质、培养公民德性。

政府引导公民参与

随着全球化进程加深,特别是信息技术革命与互联网的发展,公民作为社会经济发展的创造性主体,参与的热情与愿望不断高涨,特别是在环境保护、基层治理、反贪腐等领域。但参与主体多元化、基本诉求差异化、治理环境复杂化等问题导致我国公民参与政府绩效治理面临一些现实困境。

公民参与政府绩效治理模式的有效运转需要构建政府与公民之间的良性互动机制。政府引导参与的模式为公民提供并保障参与渠道、构建激励机制和实现路径,绩效治理运作的网络结构为公民参与营造积极开放的氛围。一方面,政府应主动培育公民参与,引导公民参与,扩展制度化公民参与渠道,建立积极的回应机制,通过识别需求、协调利益、整合资源、依法行政和科学管理将治理过程与绩效产出联系起来。另一方面,公民的主动参与应包括两个层面的内容,一是公民作为主体之一参与到政府绩效治理的全过程中来,二是公民自身素养的提高和政治参与能力的提升。

进入新时代,政府应当明确公民参与的现状与特点,整合社会公共价值,理性推进公民参与,构建良性互动型的公民参与政府绩效治理模式。这也正是对党的十九大报告提出的,加强和创新社会治理,打造共建共治共享的社会治理格局,加强社会治理制度建设,加强预防和化解社会矛盾机制建设,提高社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平,健全公共安全、社会治安防控、社会心理服务和社区治理四个体系建设等一系列问题的积极回应。