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改革开放40年来我国政府绩效评估的回顾与反思 发布时间:2018-09-21 11:04:27 来源:中国行政管理 作者:尚虎平 

 改革开放后,为了激发地方政府活力、激励各级领导干部的积极性,中央一直在鼓励各级政府推进绩效评估工作。在近四十年的持续实践中,我国政府绩效评估经过了初创、偏重GDP评价、突破唯GDP评价、科学化与顶层设计几个阶段的探索,目前进入了需要反思与提高的阶段。虽然它塑造了不断追求实绩的上进行政文化,构建起了政府管理的科学化机制,带动了政治体制上的进步,但依然存在着缺乏专门立法保障、缺少法定专业职能部门、“外行评价内行”等问题,未来需要针对性地改进与完善。

  一、我国政府绩效评估改革历程回顾

  以历史长镜头观之,政府绩效评估在我国的兴起根源于中央激发地方政府积极性、主动性的改革,是不断“放权”“搞活”并保证政府履职责任的持续探索。

  (一)初创阶段

  在党的十一届三中全会后,中央开始探索激发地方政府、全国机关干部积极性的各类办法,其中一个关键措施便是尝试建立健全领导干部绩效考评制度。1979年11月,中共中央组织部下发了《关于实行干部考核制度的意见》,政府绩效评估开始在我国萌生,这个初创阶段开始于改革初期,基本上结束于分权化改革(1995年)在我国施行后的几年。初创期间我国主要形成了岗位目标责任制、效能监察、社会服务承诺、机关效能建设等几种政府绩效评估的早期模式。

  (二)偏重GDP评价阶段

  20世纪90年代中后期的分权化、市场化改革,在我国体制改革史上有着分水岭的意义。从1994年开始实施的分税制改革使中央与地方之间由行政性分权迈入了经济性分权阶段,它使得地方政府享有了发展地方经济的剩余索取权,激励了它们主动、积极地采用更有效的方式激励所辖地区的政府、领导干部做出更大的贡献。同时,由于这种制度也保障了中央从地方发展中获得应得的收益,中央也有了动力激励地方政府充分发展经济。在这两方面共同作用下,以偏重经济指标GDP的政府绩效评估形式便逐渐在各地兴起,最严重时甚至发展到了“唯GDP论”的程度。这便是我国政府绩效评估探索的第二个阶段,它开始于分税制改革后的几年,一直持续到2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》出台。

  (三)突破“唯GDP”评价阶段

  过于偏重GDP的评价模式使得各地只重视“形象工程”“面子工程”等显绩,却忽视了人民幸福、长远发展、资源节约等潜绩,引发了社会各界的反思与批判。于是,从中央到地方都开始探索突破过度看重GDP的评价模式。这种探索最早开始于2000年左右沈阳、珠海、南京等地推行的“万人评议政府”、“群众评议政府”活动,以2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》出台为标志,它在旧有绩效考核指标“德、能、勤、绩”之外又增加了“廉”,明确了不仅要看GDP这种显绩,还要考察获得显绩的同时所呈现的廉洁状况、责任状态。此后,全国各地探索了各类不同的模式,力图摆脱“唯GDP”评价的刻板印象,使得评估更加科学。

  (四)科学化与顶层设计阶段

  在突破“唯GDP”式绩效评估的过程中,中央逐渐意识到应该在各地分散探索的基础上,从不同地区政府共性的角度出台政府绩效评估的顶层设计,以之统筹全国的政府绩效评估工作。这个阶段始于《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的实施。就本质而言,这个过程目前依然在持续完善中,但在2013年新一轮机构改革中,因为绩效评估职能与各级纪委监察部门所承担的主体职能的相异性,在该职能被调整出各级纪委监察部门之后,政府绩效评估工作的推进有所放缓,故而笔者将这之后的实践归为一个新的阶段,即“巩固、反思与提高阶段”,它依然属于科学化与顶层设计范畴,只是在新时代出现了新情况而已。

  (五)需要巩固、反思、提高阶段

  十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调要“完善发展成果考核评价体系”;“改革政绩考核机制,着力解决‘形象工程’,‘政绩工程’以及不作为、乱作为等问题”。这显示了我国政府绩效评估工作依然是国家顶层设计中不可或缺部分。然而,随着我国新一轮机构改革的落实,随着各级纪委监察部门职能梳理、机构设置更为科学,政府绩效评估工作在从各级纪委移出之后却有所停顿,虽然这是政府绩效评估事业螺旋式上升过程中的正常现象,但它或多或少预示着我们应该对其进行反思,以便有针对性的改进,就此而言,这也可以看做是一个新阶段。这个阶段从各级纪委新一轮机构改革开始,目前依然在深化中。
二、我国政府绩效评估取得的成就

  从国家治理能力现代化的宏观视野来看,改革开放后近40年的政府绩效评估探索对于我国政府管理能力现代化有着巨大的促进作用。

  (一)塑造了不断追求实绩的上进行政文化

  改革开放伊始,政府绩效评估之所以在我国兴起,就源于邓小平同志对我国各级政府效率低下“官僚主义是总病根”的诊断。在强调实绩的“结果导向”促动下,各地逐渐形成了政府管理的实绩文化。“干在实处,走在前列”是对这种新型行政文化的凝练表述,“撸起袖子加油干”是对这种文化的形象化表述。随着实绩导向行政文化逐渐成为我国各级政府共同的管理哲学,各级政府以及其中的领导干部、公务人员逐渐形成了一种勇于做事、积极干事的行政意识。目前,这种行政文化已经基本定型,它持续地影响着各级政府继续踏踏实实“撸起袖子加油干”,以各项实绩服务于人民群众。实绩导向的新型行政文化在我国的扎根,无疑从侧面证明了我国现代化政府建设的成效。

  (二)构建起了政府管理的科学化机制

  在政府绩效评估的实践中,我国逐渐形成了一套科学管理机制,使得实绩导向文化能够落实到日常管理中去。首先,在政府绩效评估的过程中实现了行政管理工作的制度化甚至法制化;其次,政府绩效评估在探索中形成了较为优化、标准的流程;最后,在绩效评估结果的使用过程中,形成了政府管理的及时纠错与“自净”机制。

  (三)以政府管理机制的科学化带动了政治体制上的发展进步

  从我国改革的宏观制度安排来说,以政府管理机制的科学化来带动政治体制上的进步,是一种符合国情、降低改革成本、渐进的改革模式,从改革近40年的历程来看,这是一条保持繁荣昌盛、社会进步的“中国经验”,政府绩效评估就是形成这种经验的关键性管理机制之一。首先,政府绩效评估的科学化、标准化实现了及时行政问责;其次,政府绩效评估以群众参与评估的方式创新了新时代群众路线方略;最后,绩效评价中以“程序民主”实践了中国特色社会主义直接民主。

  三、我国政府绩效评估存在的不足及改进路径

  反思我国政府绩效评估实践来看,它还存在着以下问题:政府绩效评估作为政府行政执法行为的一种,目前依然缺乏国家层面的法律对其进行规制;自中央到地方,我国缺乏专业的负责政府绩效评估工作的职能部门;未处理好“第三方评估”中“外行评价内行”问题;“一票否决”指标泛滥,地方政府不堪重负;我国政府绩效评估工作缺乏专门的公共财政经费支持。

  政府绩效评估是我国近四十年政府改革创新的有机组成部分,要使得它在未来发挥更大的作用,就需要在继续保持各种优良做法的同时,针对它的不足进行完善。

  第一,全国人民代表大会需要筹划出台与政府绩效评估相关的专门法律,或者由它授权当前与政府绩效评估相关的部门法中增加规制政府绩效评估的专有条款,实现政府绩效评估工作的“有法可依”。

  第二,由全国人民代表大会立法设立向其负责的专门负责政府绩效评估工作的中央职能部门,或者由全国人民代表大会以法律授权现有中央部门承担政府绩效评估专业职能。

  第三,在政府绩效评估中合理使用“第三方评价”,避免“外行评价内行”。

  第四,将“一票否决”工作纳入依法行政范畴,逐步减少甚至取消“一票否决”绩效评估指标,同时实施绩效评估指标“底线责任计分法”。