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抓住“全过程”全面实施预算绩效管理 发布时间:2018-11-02 10:17:54 来源:中国财经报  作者:本站编辑 

 日前,中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(下简称《意见》)。《意见》提出,力争用3—5年的时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,以优化财政资源配置,提升公共服务质量,加快实现国家治理体系和治理能力的现代化。这是我国政府治理和预算管理的一次深刻变革。要顺利实现这一变革,笔者认为,我们必须要掌握科学的工作方法,要能够区分轻重缓急,有计划、有步骤地推进“三个全面”的体系建设。本文试从此次变革的社会背景、主要内容与实施路径等方面进行分析,以期为全面预算绩效管理的有效实施提供政策建议。

  矛盾的变化要求预算绩效管理全面实施

  去年10月,习总书记在党的十九大报告中提出,中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾发生了变化,已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

  这一重要论断表明,我们党和国家的工作中心将由过去以经济建设为中心,着重解决落后的社会生产力问题,转移到解决发展的不平衡、不充分的问题上。如果说解决落后的社会生产力的问题(“有没有”的问题),主要依赖于发挥市场的作用,那么解决发展的不平衡、不充分的问题(“好不好”的问题),则需要主要依赖于更好地发挥政府(财政)的作用。要更好地发挥政府的作用,我们必须要推进政府治理和预算管理的现代化。为此,十九大报告在财政改革中明确提出,“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”这就是说,全面实施预算绩效管理,是我国的社会主要矛盾变化使然,是有效解决发展不平衡、不充分的问题的必然要求。

  另外,随着我国经济进入新常态,经济增长速度下降,财政收入也随之下降,财政收支矛盾不断增大。今年以来,面对复杂多变的国内外经济形势和经济不断下行的压力,中央已经明确,积极的财政政策要更加积极。在这一背景下,为有效缓解财政收支矛盾,改变旧的预算管理方式,寻求以提高效率与效益为中心的预算管理制度,全面实施绩效管理,就成为财政管理改革的一个必然选择。

  今年10月7日,财政部长刘昆在接受记者采访时表示,“积极的财政政策更加积极,绝不是要搞‘大水漫灌’式的强刺激,而是要提高政策的前瞻性、灵活性、有效性,在扩大内需和结构调整上发挥更大作用,推动经济高质量发展。”提高财政政策的前瞻性、灵活性和有效性,以优化财政资源配置,提高资金的使用效率为前提,因此,从这一角度来看,全面实施预算绩效管理也是必然的选择。

  “三个全面”要以全过程为主

  十九大报告提出的“全面实施绩效管理”,无论是从广度上还是从深度上看,都比过去拓展和深化。根据《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,全面实施预算绩效管理的主要内容为“三个全面”,即:“全方位”、“全过程”和“全覆盖”。

  所谓“全方位”,就是要求预算绩效管理的实施对象从项目为主向政策、部门整体支出拓展,从转移支付为主向政府财政运行拓展,从而形成政府预算、部门预算、政策和项目预算等全方位的绩效管理格局。所谓“全过程”,主要包括以下四个内容:建立重大政策和项目事前绩效评估机制,要求各单位、各部门结合相关预算评审、立项可行性研究和项目审批,对新增重大政策、项目及转移支付开展事前绩效评估;强化绩效目标管理,要求各级政府、各部门、各单位编制预算时,全面设置政策、项目、专项转移支付及部门整体绩效目标,体现产出、结果、成本、效益等绩效信息,并合理匹配预算资金;实施绩效运行监控,要求各级政府、各部门、各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”,以确保预期的绩效目标如期实现;开展绩效评价和结果应用,要求各部门和各单位通过自评和聘请外部评价的方式,对预算执行情况开展绩效评价,并健全绩效评价结果反馈制度和绩效评价结果应用机制。所谓“全覆盖”,就是所有财政资金,要求一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算等,均纳入预算绩效管理的范围。

  在上述“三个全面”的预算绩效管理体系之中,全方位、全过程、全覆盖三者的地位、作用不是均衡、相等的,而是有主次之分。因此,在全面实施预算绩效管理中,我们不应使它们齐头并进,而是要区分轻重缓急,抓主要矛盾,抓工作的重点。这是唯物辩证法告诉我们的科学工作方法。

  唯物辩证法认为,在复杂事物中包含多个矛盾,其地位和作用是不平衡的,其中必有一个矛盾居于支配地位,对事物的发展起着决定作用,这个矛盾就是主要矛盾。反之,不处于支配地位,对事物发展不起决定作用的矛盾就是次要矛盾。那么,在“三个全面”中,哪个是主要矛盾,哪个又是次要矛盾呢?

  2011年,财政部发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》指出,“预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、评价结果反馈和应用管理共同构成的综合系统。”这一定义表明,无论何种预算绩效管理,都包含有绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等四个方面的主要内容与环节——这些也正是全过程预算绩效管理所要求的。因此,“三个全面”之中,全过程预算绩效管理是主要矛盾,全方位、全覆盖的预算绩效管理则是次要矛盾。为此,建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,我们首先要围绕预算绩效管理的四个主要内容和环节,完善绩效管理的流程,制定预算绩效管理的制度和实施细则,建立完善的全过程预算绩效管理体系。在此基础上,再逐步推进全方位的预算绩效管理体系建设和全覆盖的预算绩效管理体系建设。

  在全方位的预算绩效管理体系建设中,政策和项目预算绩效管理是基础和关键。因为,无论是部门和单位预算绩效管理,还是政府预算绩效管理,均包含了政策和项目绩效管理。正是由于其重要性,《意见》在多处都强调了(重大的)政策和项目绩效管理。在全覆盖预算绩效管理体系建设中,一般公共预算是重点(矛盾的主要方面)。因为无论从预算资金的规模,还是从预算包含的内容来看,一般公共预算都占据大头。当然,强调一般公共预算是重点,并不是要忽视其他三本预算(政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算),相反,我们要将它们全部纳入绩效管理,并加强四本预算之间的衔接。

  除了上述“三个全面”,《意见》还强调,全面实施预算绩效管理要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。这表明,全面实施预算绩效管理,不仅要扩围(体现为上述“三个全面”),而且要提质(体现在“一个注重,一个强调,一个硬化”)。

  以绩效目标为导向推进实施预算绩效管理

  在“三个全面”之中,全过程预算绩效管理是基础与核心,是全面实施预算绩效管理的重点。为此,建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,我们首先需要建立全过程的预算绩效管理体系。

  建立全过程的预算绩效管理体系,进行绩效目标管理是第一步,也是最为重要的一步。其主要任务是,将预算单位的使命和战略目标转换为明确的、具体的和可衡量的绩效目标。绩效运行监控是第二步,主要目的是,对绩效目标的完成情况进行跟踪管理,以及时发现并纠正绩效运行中存在的问题,力保绩效目标如期实现。绩效评价管理是第三步,主要是对预算单位绩效目标的完成情况——预算资金的产出和效果——进行分析评价。评价结果应用是第四步,要将绩效评价的结果反馈给各个利益相关方,以便他们能够充分、有效地利用绩效评价的结果。由此可见,绩效目标贯穿预算绩效管理全过程,也贯穿于“三个全面”的体系建设之中,是整个预算绩效管理的核心。可以说,预算绩效管理是以绩效目标为导向的管理,或者说基于绩效目标的管理。

  为此,正确地认识和理解预算绩效目标,对于全面实施预算绩效管理来说至关重要。财政部在《中央部门预算绩效目标管理办法》(2015)中提出,“绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的预期产出和效果。”这表明,绩效目标反映的是预算资金的预期产出和效果。虽然产出与效果均代表了结果,但却是两个不同层面的概念。产出指的是预算资金在一定期限内预期提供的公共产品和服务的情况;效果则指的是产出带给目标受众或服务对象的实际利益,它反映了公众或顾客的一种获得感。亚洲开发银行认为,效果是项目规划的关键支撑,它描述了在项目实施结束时项目要完成的任务以及借此要解决的发展问题。因此,相对于产出来说,效果更为重要,因为它反映了预算绩效目标的本质内容,体现了预算为民服务的基本理念。可见,绩效目标为核心的管理实际上也是一种效果为导向的管理。

  20世纪80年代以来,西方发达国家(也包括部分发展中国家)在公共管理改革中一直倡导一种结果为导向的管理,并且将此与行政和政治改革以及国家的现代化联系了起来。美国著名绩效管理专家约瑟夫?候利(Joseph?Wholey)认为,“结果为导向的管理旨在将管理重点转移至结果,提高服务质量与项目效益,并将机构与项目活动的价值传递给关键的利益相关者与公众,强化责任制与支持资源的分配与其他政策决策的制定。”财政部预算司在《中央部门预算编制指南》一书中提出,“预算绩效管理是一种结果为导向的预算管理模式。”这表明,在全面实施预算绩效管理中,我们应当以结果为导向,推进“三个全面”的体系建设,藉此,优化财政资源配置,提高预算资金使用效率和效果,提升公共服务质量,加快实现国家治理体系和治理能力的现代化。