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重构国有资本投资运营公司绩效评价体系 发布时间:2018-11-30 10:57:51 来源:武汉市委组织部 作者:本站编辑 

  作者:中国财政科学研究院公共资产研究中心主任 文宗瑜

  通过深化国资国企改革,把国有资本运营职能从国有企业剥离,由国有资本投资公司和运营公司进行国有资本的专业化运营,国有企业回归产品产业经营,实现国有资本运营与国有企业经营的各司其责。与国有资本运营职能从国有企业剥离相适应,要重新构建国有资本专业化运营的绩效评价体系。国有资产资本化率、国有资产总额年平均周转率、国有股权创新覆盖率等指标,应纳入国有资本专业化运营的绩效评价体系中,并设计成为核心绩效评价指标。

  实行国有资本运营与国有企业经营的“资企分离”

  包括央企在内的国有企业资本运营与产业经营的长期混杂,既影响国有企业竞争力的提升,也拖累实体经济的发展。深化国资国企改革,把国有资本运营职能从包括央企在内的国有企业剥离,实行国有资本运营与国有企业经营的“资企分离”,理顺了国有资产管理、国有资本运营、国有企业经营之间的关系,国有资产管理着眼于“以管资本为主”,国有资本运营实行专业化,国有企业经营专注于实体经济。在某种意义上,实行国有资本运营与国有企业经营的“资企分离”,实现国有资本运营与国有企业经营的各司其责,就是国有资本运营从包括央企在内的国有企业剥离的改革逻辑。

  一、国有资本运营职能从包括央企在内的国有企业剥离的理论分析

  面对国有企业资本运营严重脱离产业经营而影响实体经济发展的现状,国资国企改革深化必须把国有资本运营职能从包括央企在内的国有企业剥离,由“类金融公司”承担国有资本运营职能。

  首先,资本运营不创造价值而是通过优化资源配置分割产业利润。

  资本运营与产业经营是相互支持且互为依存的平台。一方面,资本运营本身并不创造价值,它是以产业经营为基础,依赖实体经济而发挥作用,通过优化资源配置而分割实体经济利润。另一方面,资本运营服务于产业经营并为提升产业竞争力创造条件。

  第二,由“类金融公司”承担国有资本运营职能更有利于提高全社会资源的配置效率。

  是把国有资本运营分散到众多国有企业中,由众多国有企业承担国有资本运营职能;还是由“类金融公司”承担国有资本运营职能,实行国有资本运营的专业化,不是什么理论问题。由于产业经营与资本运营混杂的负效应削弱了国有企业的产业竞争力,剥离国有企业资本运营职能由“类金融公司”承担,可以为带动全社会资源的重新配置创造条件。所谓“类金融公司”就是以股权投资为形式,依托资本市场跨产业、跨区域经营的非银行金融机构。设立“类金融公司”专注于国有资本运营,有利于灵活运用各种资本运营技巧、调动各种资本运营手段提高国有资本流动性,进而提高资源配置效率。

  二、国有资本运营职能从包括央企在内的国有企业剥离是深化国资国企改革的政策要求

  把国有资本运营职能从包括央企在内的国有企业剥离到“类金融公司”,不是理论问题,而是深化国资国企改革的政策要求。在深化国资国企改革中,设立国有资本投资运营公司,承接从国有企业剥离出来的国有资本运营职能,可以实现“资企分离”的国有资本运营与国有企业经营的各司其责。

  第一,通过剥离国有资本运营职能而实行国有资本运营与国有企业经营相分离的“资企分离”改革。

  深化国资国企改革要求从国有企业剥离国有资本运营职能而实行国有资本运营专业化,实现国有资本运营与国有企业产业经营的分离。若干家国有资本投资运营公司以产权为纽带与国有企业、国有公司或混合所有制公司相连接,成为国有资本运营的市场主体,从事国有资本的专业化运营。“资企分离”要求包括央企在内的大多数国有企业不再从事资本运营,而是回归实体经济,专注于持续的产品创新、科技创新及产业竞争力的提升;与此同时,履行国有资本运营职能的机构从事专业化的资本运营,不能基于出资关系直接处置所出资企业的法人财产,或直接参与、干涉企业的产业经营。“资企分离”在实现资本运营与产业经营各司其责的同时,也意味着国有企业经营与政府行政手段的资产管理进行了有效隔离,有利于在国有资产管理、国有资本运营与国有企业经营三个层次构成的新国资管理体系,形成相互分权、相互制衡的格局,从而重塑国有企业的市场活力。

  第二,通过剥离国有资本运营职能而构建“以管资本为主”的新国有资产管理体系。

  深化国资国企改革要求从包括央企在内的国有企业剥离国有资本运营职能,在国有企业经营与国有资产管理之间构建国有资本运营的“中间层”,通过专业化资本运营实现“管资本”,建立由国有资产管理层、国有资本运营层与国有企业经营层构成的三层次国有资产管理体系。与传统国资管理模式下“管企业”“管企业资产”相比,依托市场化程度更高的国有资本运营主体,产业结构调整和国有资本影响力控制力和带动力的发挥不再局限于国有企业,而是依赖资本的流动,通过专业化、市场化的国有资本运营平台实现。

  三、剥离国有资本运营职能可推动包括央企在内的国有企业专注于实体经济

  实体经济依赖产业经营,改革如何推进,都不允许国有企业忽视忽略产业经营。把国有资本运营职能从国有企业剥离,有利于包括央企在内的国有企业做好产业经营及科技创新,从而提振实体经济。

  第一,通过剥离国有资本运营职能引导包括央企在内的国有企业持续进行产品创新。

  剥离国有资本运营职能,可以倒逼包括央企在内的国有企业专注于产品创新,有利于国有企业向真正的市场化主体转变,重塑其市场竞争力。当然,国有企业产品创新不是单纯的向新兴产业转型,而是要与技术创新、新材料、新工艺相融合。因此,从国有企业剥离国有资本运营职能有利于引导国有企业专注于实体经济,通过提供满足新消费需求的高附加值产品引领产业升级,同时与削减过剩产能、促进产业结构调整相结合。

  第二,通过剥离国有资本运营职能引导包括央企在内的国有企业持续进行科技创新。

  剥离国有企业国有资本运营职能,不仅可以倒逼包括央企在内的国有企业回归实体经济,振兴制造业,更重要的是从国家战略的高度进行国有资本布局,围绕“中国制造2025”重大领域和关键任务,引领国有资本重点支持科技创新型产业和科技创新公司,引导包括央企在内的国有企业在高端装备、智能制造等科技创新领域持续发力,抢占新一轮国际竞争制高点。

  通过设立国有资本投资运营公司 实行国有资本运营专业化

  深化国资国企改革中设立的国有资本投资运营公司,类似“类金融公司”,由其承担国有资本运营职能,可以实行国有资本运营专业化。在某种意义上,由国有资本投资运营公司承担国有企业剥离出来的国有资本运营职能,有利于打破某些领域的国有企业垄断经营,实现国有资本保值增值的可持续。

  一、设立国有资本投资运营公司履行国有资本运营职能

  国资管理实行“资企分离”改革并向“以管资本为主”的国资管理体系转变,从国有企业剥离出来的资本运营职能将由改组设立的若干家国有资本投资运营公司承担。国有资本投资运营公司是两类履行国有资本运营职能的国有公司,作为国有产权代表通过市场化、专业化的资本运营手段服务于产业经营,实行国有资本运营的专业化并与国有企业产业经营相分离。可以说,国有资本投资运营公司的国有资本专业化运营,是“以管资本为主”的核心环节。

  在“以管资本为主”的新国资管理体系下,若干家国有资本投资运营公司以产权纽带连接数量众多的国有企业或国有公司,履行国有资本运营职能。国有资本投资运营公司与所出资企业之间,不是“上下级”的行政关系,而是以资本为纽带的投资与被投资关系。“以管资本为主”要求国有资本投资运营公司的资本运营从“管企业”“管企业资产”的具体事务管理中解脱出来,在更高层级和更广阔的资本空间里统筹运营国有资本,着眼于通过资本运营提高国有资本运行效率和配置效率,从宏观上优化国有资本布局,发挥国有资本整体性功能而支持经济社会协调发展。

  二、国有资本投资运营公司更强调专业化

  与国有企业把资本运营与产业经营混杂相比,国有资本投资运营公司的资本运营更强调专业化。通过专业化资本运营加快资本流动,促进国有资本布局及结构调整,支持产业结构调整及产业升级,引导更多资本流向实体经济。

  第一,以国有资本运营专业化促进国有资本布局及结构调整。

  相比国有企业的资本运营,国有资本投资运营公司能够站在更高的战略层面进行国有资本布局,通过专业化资本运营进行国有资本统筹配置和结构调整,从整体上优化国有资本布局。国有资本投资运营公司可以灵活运用各种资本运营手段而提高国有资本流动性,依托资本流动性在符合政策性要求的产业领域进行布局结构的动态优化,不仅有利于实现低效无效国有资产的退出,而且通过非主业、非战略型业务的逐步剥离,将闲置或运营效率不高的国有资本投入到与主业或战略布局相关联的领域,使国有资本布局结构的动态调整与国家产业结构调整的政策要求及产业升级的方向相适应,与经济发展新常态的内涵相适应。

  第二,以国有资本运营专业化支持产业结构调整及产业升级。

  包括央企在内的国有企业所面临的市场竞争早已不局限于国内,需放眼全球市场以及产业链中高端竞争,主动参与全球分工和价值链重构。为此,国有资本运营专业化应定位于支持产业结构调整及产业升级。具体而言,国有资本投资公司和运营公司依托某几个产业,通过国有资本的有进有退加快推动国有资本向重要行业和关键领域集中,尤其是向前瞻性战略性产业集中,把国有资本保值增值与产业结构调整及产业升级相结合。

  第三,以国有资本运营专业化引导更多资本流向实体经济。

  国有资本运营属于虚拟经济范畴,绝不意味着国有资本投资运营公司可以“脱实向虚”或“空转套利”。国有资本投资运营公司要站在更加宏观的层面统筹产业布局,引导国有资本流向实体经济,让国有资本在产业中“落地生根”并推动国有企业做强做优,避免“资企不分”造成的国有企业资本运营的盲目性和随机性,以及相应的产业经营被弱化的局面。

  三、以专业化资本运营实现国有资本保值增值

  国有资本运营专业化是要打破国有企业长期以来的垄断经营,在以往不对民资外资开放的垄断和相对垄断领域,通过股权合作等方式引入非公有资本,以资本混合实现各种所有制共同发展的协调协同。相应地,国有资本保值增值不再依赖某些领域的垄断经营,而是通过专业化资本运营引导资本流向,确保国有资本保值增值的可持续。

  第一,国有资本运营专业化要打破某些领域的国有企业垄断经营。

  此轮深化国资国企改革背景下设立国有资本投资运营公司,是要通过专业化资本运营打破某些领域大型特大型国有企业的垄断经营,尤其是一些长期不对民资外资开放的垄断和相对垄断领域,通过专业化资本运营实现各类资本的混合,加大垄断领域向民资外资开放力度,为构建各类资本及生产要素自由流动、依法、公平、有序竞争,以及各类市场主体权益得到公平保护的现代市场体系创造条件。同时,通过国有资本运营专业化推动国有企业发展成为混合所有制企业,从大型特大型国有企业入手,实现国有资本与非公有资本的混合,倒逼国有企业去行政化、去特权化,不仅有利于激活国有资本,提高国有资本及全社会资本配置效率,而且可以为国有资产管理适应新的国际贸易规则,提高国际竞争力提供支持。

  第二,以国有资本运营专业化实现国有资本保值增值的可持续。

  国有资本保值增值的可持续体现为通过国有资本运营专业化引导国有资本的流动方向。国有资本一是要流向与国家产业政策要求相一致的领域,实现国有资本保值增值与经济社会发展的协调协同;二是要流向科技创新与产品创新领域,国有资本的保值增值不再依赖资产规模扩张和行业垄断,而要着眼于支持原创科技成果与高科技附加值产品,通过提升国有企业的国际竞争力而实现国有资本保值增值的可持续;三是要流向资本回报率高的领域,国有资本投资运营公司依托国内国际资本市场、专业化资本运营人才、科学化股权投资组合等,通过国有资本的持股、国有股权的减持变现及各种资本运营技巧的运用,使部分国有资本从低效领域退出而追求更高的资本收益。

  着眼于核心评价指标 重构国有资本投资运营公司绩效评价体系

  国有资本运营与国有企业经营“资企分离”后,实行国有资本运营专业化,意味着不能把国有企业绩效评价体系套用到国有资本投资运营公司中,必须重构国有资本专业化运营的绩效评价体系。针对国有资本投资运营公司履行国有资本专业化运营职能的绩效评价应从核心评价指标入手,围绕国有资本流动性、国有资产周转速度以及国有资本对创新及产业升级的支持等选择全新的核心评价指标。

  一、已有的国有企业绩效评价体系不适合国有资本投资运营公司

  已有的国有企业绩效评价体系主要是针对国有企业的产业经营而出台的。虽然随着国有企业开始涉足资本运营,国有企业绩效评价体系与之相适应地补充了针对资本运营的某些绩效评价指标,但仍是侧重产业经营。从剥离国有企业资本运营职能设立国有资本投资运营公司的改革逻辑来看,国有资本投资运营公司是从事专业化资本运营的“类金融公司”,与国有企业的产业经营定位有着本质区别。因此,要着眼国有资本专业化运营,运用不同的绩效评价方法及不同的核心绩效评价指标,构建适合国有资本投资运营公司的绩效评价体系。

  首先,国有企业经营与国有资本运营要实行不同的绩效评价方法及指标体系。

  国有企业经营属于实体经济范畴,实体经济创造价值;相应地,围绕产业经营的国有企业绩效评价遵循产业经营规律和价值创造逻辑,以价值创造为导向,采用投入产出效率的绩效评价方法构建绩效评价指标体系。但是与从事产业经营的国有企业职能不同,国有资本运营属于虚拟经济范畴,国有资本投资运营公司作为“类金融公司”,不从事具体的产业产品经营。国有资本投资运营公司的核心在于激活国有资本,优化资源配置而支持产业经营。这意味着国有资本运营的绩效评价应围绕资本运营对微观层面及宏观层面资源配置效率的提升而展开,这与围绕产业经营的投入产出效率评价方法,以及价值创造导向的绩效评价指标体系完全不同。鉴于此,国有资本投资运营公司绩效评价不能照搬国有企业绩效评价体系,而是要实行不同的绩效评价方法,重构支持支撑国有资本运营职能的绩效评价体系。

  其次,国有企业经营与国有资本运营应选择不同的核心绩效评价指标。

  国有企业产业经营对应的是产品市场逻辑,通过以创新为内涵的价值创造而实现。为此,国有企业围绕产业经营的绩效评价主要从利润创造、成本控制、产品质量、技术投入等方面选择核心绩效评价指标。与国有企业产业经营不同的是,国有资本投资运营公司的资本运营遵循的是资本规律及资本市场逻辑,专注于如何提高资本运营水平,通过运用各种资本运营手段而提升国有资本的活力,影响力和带动力,这是国有资本运营与国有企业经营的本质区别。相应地,围绕国有资本运营的核心绩效评价指标侧重于国有资本流动性、国有资本运行效率以及国有资本流动方向对国有资本布局优化和产业升级的支持而设定。这意味着针对国有资本投资运营公司的绩效评价指标体系绝不是在国有企业绩效评价体系基础上的“修修补补”,而是要进行系统性重构,着眼于全新国有资产管理体系下国有资本运营层的职能定位及其发挥的作用,选取与国有企业不同的核心绩效评价指标。

  二、国有资本投资运营公司绩效评价从选择及设计核心绩效评价指标着手

  在国有资本投资运营公司绩效评价体系的重构中,其核心绩效评价指标的选择既是突破口,又是支撑绩效评价体系的关键所在。着眼于国有资本投资运营公司设立的目的及其职能定位,核心绩效评价指标应重点围绕三方面而设定:一是国有资本流动性的提高,二是国有资本运行效率的提升,三是经济增长新旧动能的转换。

  首先,国有资产资本化率是其核心指标之一。

  虽然我国国有资产规模总量很大,但产业经营与资本运营混杂的负效应导致大量资产沉淀在长期经营效益低下的项目或产能过剩领域难以退出或难以盘活,资产流动性不高。这意味着当下设立国有资本投资运营公司首要任务是提高国有资本流动性,通过各种资本运营手段使国有资产转化为国有资本,释放资本潜在效率。为此,国有资本流动性应作为国有资本投资运营公司绩效评价的重中之重。提高国有资本流动性的关键在于使更多国有资产转化为可交易、可变现的国有资本,通过资产的资本化激活国有资本,进而为国有资本灵活配置提供保障。

  相应地,可设计“国有资产资本化率”这一核心绩效评价指标,其含义为国有资产转化为国有资本的比率。通过国有资本投资运营公司的国有资产净值当中可交易、可转让、可变现的流动资产占比,包括国有股权,上市公司可交易资产等计算得出。国有资产资本化率一定程度上反映了国有资本投资运营公司所承载的国有资本的形态转换效率。国有资产资本化率越高,国有资本投资运营公司进行资源配置的手段就越灵活,相应地,国有资本运营促进国有资本布局及结构调整、支持产业升级才具备市场化运作的前提。在国有资本投资运营公司设立的初始阶段,应想方设法提高国有资产资本化率,提高国有资本流动性,为进一步提升国有资本微观运行效率,实现宏观政策性功能创造条件。

  其次,国有资产总额年平均周转率是其核心指标之二。

  设立国有资本投资运营公司的关键在于通过专业化资本运营优化资源配置,提高国有资本运行效率,带动全社会资源配置效率的提升。国有资本投资运营公司的专业化资本运营有利于克服产业资本循环在时间和空间上的局限而加快资本周转速度。马克思指出:“通过周转期间的缩短,能用较少的货币资本推动同一的生产资本,或者能用同一的货币资本推动较多的生产资本。”

  为此,国有资产周转速度是衡量国有资本运行效率的关键。可设计“国有资产总额年平均周转率”作为核心绩效评价指标,反映投入国有资本投资运营公司的全部国有资产的流转速度及利用效率。“国有资产总额年平均周转率”可用营业收入净额与平均资产总额之比计算得出。国有资产总额年平均周转率越高,投入的等额国有资产就能推动更多资本服务于产业经营,国有资产的流转速度和利用效率就越高。因此,选择国有资产总额年平均周转率有利于引导国有资本投资运营公司加快资本周转速度,提高资源再配置效率。

  最后,国有股权的创新覆盖率是其核心指标之三。

  面对经济增长方式从规模扩张的投资拉动向强调创新驱动转变,国有资本投资运营公司的绩效评价应发挥对经济增长方式转变的引领作用。由于产业结构调整不是一蹴而就的,面临的是传统产业升级及新兴产业培育,对应的是经济增长新旧动能的转换;因此,国有资本运营应重视并强化对国有企业持续进行产品创新、科技创新与产业升级的支持。相应地,国有资本投资运营公司的核心绩效评价指标应引导国有资本更多流向科技创新型产业和科技创新公司,发挥对科技新动能的引领作用。国有资本支持的科技创新公司不再局限于国有企业,而是依赖流动性更强的国有股权有进有退,打破所有制区分,体现为国有股权流动对创新的支持。

  为此,可设计“国有股权创新覆盖率”作为与经济增长新旧动能转化相对应的指标,用国有资本投资运营公司全部国有股权当中所覆盖的科技创新公司国有股权占比,反映国有资本流动方向对培育经济新动能的支持。不论是传统产业升级还是新兴产业培育,凡是涵盖科技创新、技术创新的国有股权投资,都纳入“国有股权创新覆盖”的范畴之内。国有股权创新覆盖率越高,国有资本投资运营公司对实体经济创新的支持力度就越大,国有资本对经济增长新动能的引领作用就越显著。“国有股权创新覆盖率”这一核心绩效评价指标不仅体现了国有资本对创新驱动的经济增长方式的支持,而且对于引领国有资本从产能过剩行业退出,加快产业结构调整与产业升级具有重要导向作用。