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我国公务员绩效管理的现实困境与路径选择 发布时间:2019-04-17 16:52:37 来源:武汉市委组织部 作者:本站编辑 

【摘要】:西方国家公务员绩效管理理论和实务研究着重体现在绩效内涵拓展、业绩评价内容、绩效管理过程和绩效改进等方面。当前我国公务员绩效管理在理念定位、制度规范和管理过程等方面存在着不足,在借鉴国外公务员绩效管理主要经验和最新研究进展的基础上,指出了提升我国公务员绩效管理水平的正确路径选择,即要完善公务绩效管理的制度体系,建立合理的绩效激励与约束机制,健全绩效管理流程,注重结果运用和绩效改进等。

  公务员制度历来是各国行政改革的重要部分,而绩效导向型的公务员制度则代表了当今世界公务员制度改革发展的新趋势。20世纪70年代后,西方国家经过改革基本上建立了比较完善的公务员绩效管理制度。公务员绩效管理在国外有一些成熟的经验和做法,已成为国外公务员管理的重要内容。公务员绩效管理是政府绩效管理的基础和核心,也是管理的重点和难点所在。目前,绩效管理在私营部门人力资源管理中受到了广泛的关注,但对公务员绩效管理的研究不够深入,在实践过程中还面临着许多困境。厘清当前我国公务员绩效管理理论研究和具体实践中的各种问题,是有效地进行公务员绩效管理的关键任务之一。
一、公务员绩效管理相关问题的研究现状
西方国家公务员绩效管理制度的发展历史相对较长,其评价理念、方法和技术相对比较成熟。[1]早在20世纪70年代,英国首先进行了现代政府行政改革,建立了比较完整的公务员绩效管理制度。随后,很多西方国家建立起对政府公务员绩效管理机制,用于组织优化和公共部门人事改革等,在提高公共产品和服务质量、改善政府形象、推动政府建设等方面发挥了重要的作用。当时,对评估内容的选择,普遍来自与人员自身的品质、性格特征等主体因素,如忠诚、勤奋、判断力、分析力与人共事能力和创造能力等。20世纪80年代,开始倾向于把过程管理放在优先位置考虑,而绩效管理的实施则常常作为一种结构性或技术性手段。由于绩效的主体是管理者和劳动者,绩效的结果与个人的态度、能力、知识、经验、激励、行为、组织文化、外部顾客以及工作环境等有紧密关系,个人绩效逐步与组织绩效进行整合,在吸收功绩评议、目标管理、绩效评估等管理理论的基础上开始发展成了一种提高组织绩效的手段。西方国家对于绩效管理的研究盛于上世纪90年代,在理论研究和管理实践中,存在着把绩效管理看成是管理个人绩效的一种体系,而更多把绩效管理看成是一套以个人为核心的参与管理方式,其目标在于加强个别个体绩效对组织绩效的积极作用,“主张广泛采用私营部门成功的管理方法和手段,重视人力资源管理”。[2]近年来,开始走向综合化的绩效管理。其理论和实践成果主要体现在各种管理内容和评估方法的不断创新上。西方国家公务员绩效管理的研究主要围绕以下几个方面进行。
在绩效内涵和业绩评价方面,伯纳丁认为,绩效是最终行为的结果,是行为过程的产出;坎贝尔认为绩效是个人在完成工作过程中表现的一系列行为特征;伯曼和摩托瓦罗则提出周边绩效的观点,认为绩效是与工作结果相关的任务绩效和周边绩效构成的二维融合模式。伯纳丁认为,绩效是员工最终行为的结果,是员工行为过程的产出;“更多关注结果或产出和政府官员或管理者的个人责任,清晰界定组织和个人目标,并依据目标建立用以衡量产出的重要绩效示标”。 [3]美国学者史密斯·穆飞认为“绩效评估是组织对雇员的价值秩序的决定”。郎格斯那认为,“绩效评估是基于事实,有组织地、客观地评估组织内每个人的特性、资格、习惯和态度的相对价值,确定其能力、业务状态和工作适用性的过程”。有的学者认为,“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务状态、性格、业务适用性等诸方面进行的评定与记录的过程”。[4]
在公务员绩效管理过程方面,理查德·威廉姆斯在《绩效管理》一书中,把政府绩效评估系统分成了四个部分:指导、计划;管理、支持,即对政府雇员的绩效进行监督和管理,提供反馈和支持,帮助他们排除阻碍绩效目标完成的障碍;考查、评估,即对政府雇员的绩效进行考核和评估;发展、奖励,即针对考核结果,给员工进行相应的奖励、培训和安置。安斯沃思和史密斯认为,员工绩效管理是一个三步骤循环,即绩效计划;绩效沟通;绩效评估。奎因则认为绩效管理是计划、管理和评估三个步骤组成的循环。海斯勒总结了绩效管理过程的四个要素:指导、加强、控制和奖励。施奈尔则提出了五个要素:计划、管理、考查、奖励和发展。
在公务员绩效管理发展方面,新西兰的乔纳森·博斯顿认为美国的政府绩效运动应该强调的是管理而不是政策,从利用投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标,仿效私营部门的管理做法:如开发公司的计划及绩效协议,采用与绩效相联系的薪酬制度,运用绩效结果决定雇员的升降以及强调减少成本、提高效率等。[5]帕特里夏·格里尔认为应适应社会之变革,重点从政策转向管理,更加注重绩效评估的量化方法与效率标准。德国学者格林通过研究美国的政府绩效,也认为应根据政治环境的变化,推行绩效管理,对官员明确绩效责任,并对绩效进行稽核。
总之,西方国家公务员绩效管理的理论研究和实践发展,经历了一个从注重个人业绩评价到注重绩效管理过程的转变,其主要内容也由与个人素质和能力直接相关的态度、知识、品质、性格等主体因素转变到更加关注个人的工作结果、产出和责任等方面,从静态的个人业绩评价转变到动态的绩效管理过程,更加注重绩效管理的步骤和绩效改进以及各种影响因素。
近年来,随着绩效管理的大力推行,我国在借鉴国外公务员制度改革发展成果和私营企业人事管理经验的基础上,进行了多方面的制度创新,也取得了一些积极成果。[6]国内学界在对西方有关理论和实务经验的引进和综合评价方面,作了大量的工作,但更多地是就公务员绩效管理过程的某些方面分析其对于我国借鉴意义,而结合我国公共部门的特点进行独立创新的成果偏少。作为政府管理研究的一个重要课题,国内学界对公务员绩效管理的理论基础、评估体系、实践模式与实施方案等有了初步的研究,但相关研究成果大多停留描述我国公务员绩效管理的现状等方面。当前国内研究存在的问题大体是:对公务员绩效管理实践经验总结的成果较多,对绩效管理理论原创的成果较少;对以往研究综述反映较少,相对自成体系的成果较多,研究的继承性不强,如对公务员绩效管理的理念理解存在较大分歧,对绩效评价体系的结构要素尚未形成统一的认识;绩效管理理论研究与实践相脱节,落后于实践的发展。随着国内各类组织管理实践的不断发展,以及为了应对激烈的市场竞争的需要,亟需对绩效管理在兼收并蓄的基础上,进行理论和实践方面突破创新。
二、我国公务员绩效管理的现实困境
现阶段我国政府管理中仍存在成本高昂、效率低下和服务质量亟待提高等问题。当前一些地方和部门在发展观念上存在重“显绩”轻“潜绩”、重当前轻长远、见物不见人、甚至制造虚假政绩等问题,决策科学化、民主化做得不够,政府管理工作的系统性和协调性不强,体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系尚不健全,促进科学发展的监督体系不完善。借鉴和引入西方发达国家政府绩效评估理念和技术、似乎成为我国行政改革的一种必然选择,但从我国政府绩效评估所处的转型背景和生态适应性来看,无疑又存在种种困境,如果无法解决借鉴过程中的这些困境,很可能导致推行的绩效管理的失效。从这个意义来说,厘清当前我国公务员绩效管理实践中的种种困境,已成为有效地进行绩效评估的重要步骤。当前在我国公务员绩效管理的理论和实践中面临着多重困境。
第一,对公务员绩效管理没有进行准确定位,公务员绩效评价的理念存在错位。绩效管理是一种管理工具,也是推动公共部门责任行政的一种有效机制,但是,目前的各级政府并没有将它视为提高政府绩效和实现政府目标的有效措施,而仍然将它看作是传统模式下对于行政效率的测量和对于干部政绩的考核,只是消极防御的一种手段。一些地方政府部门及领导干部为了追求“政绩”盲目攀比,热衷于标新立异、做表面文章等,不仅影响了政府部门的形象,而且影响了经济社会的持续、协调、健康发展。我国政府的职责就是履行政府经济调节,市场监督,社会管理与公共服务职能,绩效是衡量政府满足公共需求的有效尺度。但是,当前在我国政府中,特别是地方政府中,绩效评估仍然主要沿用计划经济体制下的“政府本位”模式,许多下级机关为了完成上级机关的各项指标,经常用强行摊派、行政命令等施政,根本没有考虑人民群众的需要和利益,严重影响了政府与人民群众之间关系,造成了政府绩效评估在“导向性”、“整体统一性”和“客观实在性”方面的扭曲,绩效评价形式主义严重,难以起到提高政府服务绩效、改善政府管理的作用。
第二,绩效管理的制度化严重不足,实施缺乏规范性,绩效管理机制不健全,缺乏完整性、系统性和可操作性。目前我国的绩效管理还没有一套统一的法律和法规作为其实施的法定依据,在某种程度上公务员管理体系缺乏相应的法律法规。[7]公务员绩效考评机制不健全,如绩效考评指标和标准、绩效考评程序和方法及绩效考评结果的反馈与利用等方面尚待改进与完善。目前各地区、各部门采用的绩效管理和评价活动仍然处于自发状态,缺乏自主绩效评价机构,而且从实践来看,各地的评价内容和考评程序差别比较大,随意性强,缺乏规范性。这些情况造成的结果是:绩效管理活动难以在政府部门全面系统地推进,缺乏整体的战略规划;一些地方的绩效管理活动带有盲目性和随意性,缺乏科学有效的方法;绩效管理活动缺乏可持续性,往往流于形式;绩效管理的实施方法互不统一,难以相互比较和进行经验交流。绩效评价不规范,致使有些官员投机取巧,造成管理中的不正之风和各种混乱。
第三,能根据政府管理实际状况和各自特点确认绩效评价者,但绩效考评分类、分层不够。传统的绩效评价做法是由公务员的上级作出评价,这种绩效评价方法是片面的,因为,绩效评价的主体根据评价的结果的不同指向选择不同的评价主体,如果结果直接指向公众,那么,公众应为评价主体;如果结果指向组织内部,那么同事和上级可作为评价主体,即根据主体的把不同评价指标进行分类,让不同的评价主体评价不同的绩效指标。弄清绩效在特殊组织部门的体现方式和低效的原因以及提高绩效的特殊机制等。总之,不同人员的绩效有不同体现方式和评价标准,其绩效测定的技术和方法也会存在着差别,要针对不同的职位设计不同的绩效指标,增强绩效评价的可操作性和实用性。
第四,公务员绩效考评内容和指标体系的设计不合理,绩效管理与人事考评没有区分。我国目前公务员的绩效管理基本沿袭传统的干部考核制度,主要的考核内容是德、能、勤、绩、廉五个方面。静态考核多,动态考评少;主观印象多,客观衡量少;定性多,定量少。绩效评价是对绩效结果的评价,对公务员的绩效评价,最重要的是业绩。目前就研究的大体进展程度而言,国内对于绩效管理的研究多侧重于通过组织目标及其分解、工作分析及设计、关键绩效指标建立及相关标准的确立,来构建绩效管理的组织环境和相关流程,以工作为核心的考虑十分明显,多是在国家公务员法及新近颁布的公务员考核规定的框架内,进行一些原则性地探讨,尚未上升到公务员绩效管理的层面上。
第五,绩效评价过程和结果运用方面,混淆组织绩效与个人绩效的边界,误用有关管理和评估的技术和方法。绩效考核结果利用的激励与约束机制匮乏,这是制约公务员绩效管理有效运行的重要因素。在现在的考核激励中,仍有一部分考核的结果没有真正与公务员的任用、奖惩、交流、培训挂钩。公务员不完全了解将承担的责任和预期达到的绩效与取得的结果,绩效评价没有用于公务员绩效的不断改进;各级领导不能准确的评价组织绩效和公务员的个人绩效,绩效评价没有对公务员自身的工作绩效作出比较,也没有使公务员之间的绩效作出比较;政府部门和单位不能将组织的绩效目标与个人绩效挂钩,管理者未能根据绩效评价结果调整不合适的绩效指标或绩效标准,从而导致政府绩效不佳的状况。
三、我国公务员绩效管理的路径选择
从政府整个组织的角度来看,通过绩效目标的设定与绩效计划的过程,政府的目标被有效地分解到各个业务单元和个人。个人目标的达成构成了业务单元目标的达成,组织的整体目标是由各个业务单元的绩效来支持的,也就是由公务员的个人绩效来支持的。公务员绩效体现在政府部门人力资源管理的各个程序、各个环节和各个层次,提高政府绩效应该从多方面、多渠道、多层次入手展开理论和实践的研究和应用。公务员绩效评估与私营部门的员工绩效评估相比,有评估法定化、标准多样化、社会参与性强、评估公开等特点。因此,公务员绩效管理研究应基于政府绩效的背景开展,才更具实践性和指导性。绩效管理是一项战略导向的系统工程,绩效标准的设置、指标体系的构建是绩效管理的核心,必须遵循实践取向,深入开展绩效评估研究,注重过程和结果的有机结合,控制和激励并重,运用多种方法和技术,提升绩效管理水平。针对当前我国公务员绩效评估面临的激励功能失效、评估主体与被评估者之间的信息不对称、评估指标粗糙化以及评估手段单一、陈旧等方面的问题,实行公开评估、引入多种模型、构建法律制度环境、建立标准化的评估指标体系、采用现代管理和评估等手段,确立地方公务员绩效管理制度和设计绩效激励机制,并以此为基础提升公务员绩效水平。
首先,树立正确的绩效管理理念。落实“科学发展观、正确的政绩观”,“提高行政效率,降低行政成本”的基本要求,对于政府组织而言,关键是要合理选择和运用有效的措施来引导树立正确的政绩观,建立科学的地方公务员绩效管理制度。加强政府绩效管理、界定政府职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施,有利于建立和发展社会公众对政府公共部门的信任,增强政府公共部门的号召力和凝聚力。公共部门提供公共服务,以公共利益为价值取向,这就要求不论是行政绩效评估的标准还是执行活动,都必须体现社会公正性与合理性,符合公共行政的基本价值观。[8]必须从理论与实践的层面对公务员绩效管理尤其是其当前实践中所出现的问题和困境进行深刻反思,将绩效管理的基本理念、观点和方法与公务员评价制度有机地结合起来,积极推进以绩效为取向的公务员制度改革,逐步构建与完善绩效。[9]
其次,完善公务绩效管理的制度体系。当前我国公务员绩效考评制度尚不够健全,应进一步健全公务员绩效考评机制,增强其科学性、规范性和可操作性。长期以来,我国在干部人事制度方面仍然存在对干部业绩定性评价多、定量评价偏少,对干部使用个人偏好因素多、客观公正因素少的问题,缺乏科学的评价、使用机制。实施绩效管理,对干部的评价要建立在科学的理论和方法基础上,突出绩效导向,兼顾多元主体评价,形成一套科学的干部评价、使用机制,将促进政府机关自身建设的和谐发展和业绩的提高。“对公务员的考核按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉重点考核工作实 以分层、分类考核为思想指导,根据不同工作性绩”。[10]质、不同职务层次、不同机构特点及不同地域环境等因素分别建立考评指标与标准体系,增强考核内容的针对性和可操作性,且要依据组织目标与价值取向设定指标权重,这样既能增强考核结果的信度与效度,也能增强被考核者之间的可比性。在构建指标体系时,注意经济性指标、政治性指标和社会性指标相协调,注意定性分析和定量分析相结合。[11]绩效管理以提高组织绩效为最终目标,树立结果为本的绩效意识是绩效管理的基本前提。围绕政府使命进行绩效管理,采用目标管理、全面质量管理等手段,实施顾客导向的管理,增加顾客选择的机会,调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度;改革公务员制度,实行业绩奖励制和绩效工资制,从而增加了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力。以制度形式确立绩效管理的主体、责任、奖惩以及信息发布等相应的操作原则,从而确保绩效管理的严肃性、全面性和有效性。[12]
再次,建立合理的公务员绩效激励与约束机制。当前政府绩效管理缺乏对管理人员的激励,把绩效管理与对公务员激励结合起来,要在政府绩效管理的背景下建立起一整套培训、考核、晋升和奖惩机制。各机关部门有必要采取各种激励措施,鼓励公务员学习、探讨和参与多种实践,在政府绩效管理、战略管理、人力资源管理等方面进行整合。政府绩效管理对公务员素质提出了更高的要求,它要求公务员富有创新精神和关注工作质量的意识,由此与考评体制相结合。总结和改进过去的考核指标和方法,使之系统化、科学化并实现与绩效管理对接,强化对公务员的技能培训和奖惩力度,切实使公务员制度改革服务于政府绩效管理的实践。因而,为了提高公务员绩效管理的有效性,我们必须针对当前我国公务员绩效考核结果利用中存在的问题,借鉴西方国家公务员绩效考核结果利用的成功经验,尽快建立与完善适合我国国情的基于绩效考核结果利用的激励与约束机制,将公务员绩效考核结果同奖惩、工资、职务升降、授权及辞退等环节挂钩,与考评体制相结合。总结和改进过去的考核指标和方法,使之系统化、科学化并实现与绩效管理对接,强化对公务员的技能培训和奖惩力度。
最后,健全绩效管理流程,注重结果运用和绩效改进。在绩效管理中,无论是绩效目标体系的设置、绩效实施的跟踪和辅导、绩效结果的运用,还是绩效状况的反馈和改进,首要是形成一个比较完整的绩效管理信息系统。制定严格的评价程序,注重绩效管理的动态关联性,实施动态的评价系统,对整个评价过程加以控制,具体到事前分析,事中控制和事后总结。在结果反馈的环节,应该强调面谈的重要性,将考评的结果反馈给公务员。在实施绩效管理的过程中,各个利益相关主体的意见和建议相当重要,只有很好地平衡各个利益相关主体的利科学运用考核结果,通过益,才能真正进行绩效管理。[13]绩效评价引入竞争机制和市场机制,真正发挥公务员的积极性和主动性。绩效考评结果不仅要关注评价,也要关注发展。要充分发挥绩效考评结果的激励作用,方式应多样化,以形成强大的示范效应,激励和促进落后个人及部门为改进绩效而不断努力。