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提升公共财政绩效管理水平需要扎实的理论根基 发布时间:2017-09-14 15:16:52 来源:中国财经 作者:杨肃昌 

理顺绩效管理体系既是一个制度安排问题和政策制定问题,同时也是一个需要回答的理论问题。

杨肃昌

绩效管理实践和制度创新需要理论支撑

西方国家始于20世纪80年代的“新公共管理”运动最终促进了以绩效预算为核心的公共部门绩效评价制度的形成与发展。随着绩效评价开始与公共财政管理相结合,许多国家的公共预算管理开始由项目预算管理模式向绩效预算管理模式转变,并逐渐形成了世界性的公共预算改革潮流。我国于2000年开始的部门预算改革,标志着公共财政管理制度改革的正式启动。近些年来财政部门和一些地方政府开始启动预算制度改革和绩效评价制度,先后制定和出台了一系列文件,极大地推进了公共财政制度改革和绩效管理实践发展。

但应该看到,目前我国在预算管理上还是普遍重视预算投入控制而不是支出效果考核,绩效管理尚未贯穿于预算管理全过程。至今还没有形成绩效管理与预算管理有机结合的机制,资金分配和使用责任也落实不到位。表现在,对预算执行和决算普遍缺乏必要的绩效评价,导致预算执行结果往往偏离最初的政策意图。即使对一些支出开展绩效评价工作,也没有及时给予反馈与应用。比如,绩效评价结果实际上并没有与预算编制挂钩;而预算确定之后,对预算执行的审查侧重于支出的合法性和合规性而不是支出的绩效性,特别是拨款之后缺少必要的跟踪问效机制,难以衡量支出的最终效果和承担的责任。因而,如何完善公共支出绩效管理制度并以此来反推公共财政制度改革,显然是目前实务界和理论界面临的一个共同话题。

随着我国公共收支规模的不断壮大,公共支出占国内生产总值的比重日益增加,但公共支出需求与财政供给之间的矛盾也十分突出。一些地方还存在较为严重的损失浪费和投资项目预期效果难以实现等问题。这些问题的存在与现行绩效管理的制度安排之间不无关系。这就有必要从理论上做出科学的解释。

事实上,绩效管理是涉及诸多部门及其职能实施的一个系统工程。西方国家在20世纪90年代出台的法律法规中就明确国会、政府部门和审计机关各自在公共支出绩效管理中的职责和权限。目前,我国绩效管理体系主要是由这几部分组成:一是公共支出绩效评价体系。财政部从2000年开始探索在公共财政体制框架下建立绩效评价制度,尝试建立一套由财政部统一组织管理,财政部门、其他政府部门、项目或计划单位分级实施的组织模式。与此同时,公共支出的绩效审计工作则由审计部门来完成。显然,财政部门绩效评价和审计部门绩效审计构成了公共支出绩效评价的两个重要工作体系。二是政府绩效管理体系。20世纪90年代初,一些地方政府结合当地实际,引入了绩效管理的理念、方法和技术,启动了政府绩效管理活动,政府相关部门也从各自不同的职责出发不同程度上参与其中,绩效管理事实上已与政府部门工作效率和行政效能相联系。比如,由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议制度,以指导和推动政府绩效管理工作。此外,一些部门为此还专门成立了职能机构,比如监察、人事管理部门成立了行政效能监察室,这些职能机构对政府绩效管理的推进起到较大的作用。三是人大预算绩效监督体系。为了加强人大预算监督成效,各级人大在督促政府部门提高绩效管理水平方面开始有所作为。比如北京市审计局按照人大常委会的要求,提交了社区医疗卫生服务体系建设、农村义务教育经费投入、部分企业节能降耗三个绩效审计调查结果报告。可见,我国涉及公共支出绩效管理和监督方面的主体是多元化的,不同主体都制定和实施各自不同的工作机制与管理规则。但目前看,各主体之间的关系尚未完全理顺,职责分工尚不明确。既造成了实际绩效管理工作中出现交叉和重叠的问题,也不可避免地导致各自为政的现象。比如,财政部门的绩效评价和审计部门的绩效审计之间尚没有明确划分各自职责和工作侧重点,在检查计划上不能相互衔接,信息上不能相互共享,结论不能相互利用,使得监督成本高而效能低。理顺这种绩效管理体系既是一个制度安排问题和政策制定问题,同时也是一个需要回答的理论问题。

绩效管理理论研究本身也亟须深化与提高

国内相关理论探索始于上世纪80年代初期,90年代之后才多了起来。但由于绩效管理实践在我国相对发展薄弱,再加这一理论研究涉及政治学、公共管理学、财政学等众多学科且实践性很强,因而研究起点高、难度大,因此总体研究水平不高。主要表现在许多研究习惯于针对某些具体的绩效项目进行研究,所选择的研究对象是对某些具体问题的分解,表现出一种“只见树木,不见森林”状况,鲜有将绩效管理相关细节纳入到一个整体框架之中进行统筹研究。说明绩效管理研究仍缺乏一个系统的、公认的理论框架及必要的理论依据。应该看到,对于认识和解决当今绩效管理实践和发展中存在的种种问题和矛盾,这种系统化、结构化的绩效管理理论与那种“头痛医头、脚痛医脚”的思维和认识不同。

上述问题既说明了深化绩效管理理论研究的必要性;从某种意义上讲,也为深化研究提供了导向和空间。要研究和解决有关绩效管理实践与制度中的一些深层次问题,从有利于健全公共财政制度和绩效预算制度以及政府绩效管理体系层面出发,至少应包括以下几个方面:一是应致力于提出一个具有前瞻性的绩效管理理论体系,以指导绩效管理制度的建立和完善,形成明确的目标导向有效地指导绩效管理实践。二是从理论上提出与当今中国政治经济体制相适应、具有理论严谨性和可行性、并能使审计部门绩效审计和人大预算监督取得“共赢”的绩效管理制度框架以及发展战略。三是从全面公共支出绩效管理角度,提出一套与当前绩效管理实践和具体工作紧密结合且具有一定可操作性的指导意见或指南,以满足广大实务工作者工作实践和提升绩效管理水平的需要。

(作者系兰州大学经济学院教授)